Rapport sur le temps de travail dans la fonction publique

temptravailfpM. Philippe LAURENT, Président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, a remis le 26 mai 2016 à Mme Annick GIRARDIN, Ministre de la fonction publique,le rapport sur le temps de travail dans la Fonction publique.

Le rapport est disponible en pdf en cliquant ici.

En voici l’avant-propos et la synthèse :

Avant-propos

La question du temps de travail dans la fonction publique est un des sujets les plus débattus, et parfois « rebattus », dans le monde politique français, sans pour autant que, jusqu’à présent, de grandes décisions de réforme aient été prises, et que ces intentions de réforme aient été suivies de réalisation concrète. Et surtout sans qu’un véritable état des lieux n’ait été dressé.
Or, ce sujet est au carrefour de nombreux « marronniers » politiques et journalistiques contemporains : l’opposition entre les secteur public et le secteur privé, celui-ci censé avoir toutes les vertus qui manquent à celui-là, la critique du principe même de la fonction publique et du service public, la critique des élus nationaux ou locaux.
La focalisation sur le temps de travail des fonctionnaires est facile, il y a toujours des exemples possibles dans un ensemble de plus de cinq millions d’agents. Or, on oublie facilement ceux qui travaillent la nuit, les week-ends et jours fériés et dont la présence et les interventions sont devenues évidentes : infirmières, sapeurs-pompiers, policiers, agents techniques… Il faut qu’adviennent catastrophes ou attentats pour qu’alors on prenne conscience de leur action, et pour tout dire de leur nécessité.
Il était donc souhaitable, et même nécessaire, de dresser un bilan global, rétrospectif et –autant que possible – objectif de la mise en oeuvre de la réforme du temps de travail dans les trois versants de la fonction publique. Il est même étonnant que cela n’ait pas été tenté plus tôt par ceux qui en critiquent le principe.
C’est donc un honneur – dont je mesure la responsabilité – d’avoir eu à conduire cette mission à la demande du Premier ministre, et je tiens à remercier particulièrement les membres des inspections générales qui ont très activement, subtilement et avec le maximum de compétence contribué à la réalisation de ce travail.
De nombreux sondages partiels avaient été réalisés, notamment par la Cour des comptes, mais il était important de reprendre l’ensemble du dossier dans toutes ses composantes : cadres et données juridiques, mise en oeuvre concrète dans chaque fonction publique en tenant compte de la spécificité des contextes et des métiers, difficultés soulevées et évolutions récentes dues aux nouvelles technologies…
Les aspects très pratiques – les badgeuses, par exemple – ont été traités avec attention, car évoquer le temps de travail sans envisager les difficultés concrètes d’application reste pure spéculation. C’est la raison pour laquelle de très nombreux entretiens et rencontres (environ 300) ont été réalisés avec des responsables de tous niveaux de diverses administrations centrales, déconcentrées, territoriales.
De la même manière, un questionnaire très largement diffusé a permis de recueillir des données objectives variées. Il n’était toutefois pas matériellement possible d’avoir un panorama pleinement exhaustif du temps de travail dans les fonctions publiques. Une enquête portant sur la totalité des entités administratives aurait été très lourde à mener ; de plus la lettre de mission du Premier ministre excluait un certain nombre de personnels d’administrations : personnels enseignants de l’Education nationale, magistrats, militaires. Je remercie chaleureusement toutes celles et tous ceux qui ont accepté de nous recevoir et/ou nous ont adressé des contributions. La parole a été très libre, j’en suis convaincu, lors des auditions. L’intérêt en tout cas de la mission a été reconnu par tous.
Pour autant, les perspectives que propose ce rapport permettent de rétablir quelques vérités, de corriger quelques critiques et d’avoir, je le crois, une vue plus solide et objective de la question.
Tout d’abord, l’extrême diversité des situations et conditions d’emplois expliquent les nombreuses particularités que l’on a pu rencontrer. Un hôpital n’est pas une commune qui n’est pas une administration centrale. C’est la raison pour laquelle les astreintes, les sujétions particulières, les rythmes ont été analysés avec soin. C’est aussi pour cela que des éléments précis de comparaison avec le secteur privé ont été fournis, qui relativisent fortement les différences souvent évoquées. Du reste, des responsables des ressources humaines du secteur industriel et des services ont été auditionnés, ce qui a permis de mesurer la convergence de certaines préoccupations, bien loin de certaines caricatures.
Je souhaite également insister sur un élément central de ce rapport : il n’est évidemment pas question de nier les difficultés et parfois même les inégalités, dérives ou distorsions rencontrées. Elles existent, perdurent parfois au sein d’une même administration et cela a été souligné. Les recommandations formulées dans ce rapport visent d’ailleurs avant tout à réduire des différences, à harmoniser les dispositifs, à introduire davantage d’équité et de transparence, à responsabiliser tous les acteurs, et notamment les employeurs.
Mais il convient aussi, et surtout, d’insister sur la méthode. Des habitudes ont été prises, des exceptions sont devenues la règle. La réduction du temps de travail dans la fonction publique a sans doute été trop rapidement mise en oeuvre, et a été plaquée sur des organisations préexistantes, non réexaminées. Ses conséquences pourtant inéluctables en terme de créations nécessaires de postes n’ont pas toujours été bien prises en compte.
Aujourd’hui, s’il faut respecter et parfois revenir à la règle de droit – ce qui s’impose aux employeurs et aux agents – il convient aussi de le faire dans un cadre positif, négocié. Pendant la mission, une place importante a été donnée à l’audition des organisations syndicales, et toute évolution devra se faire dans le cadre d’un dialogue social constructif et approfondi. C’est le sens d’un certain nombre de propositions de ce rapport.
Les discussions ou négociations sur le temps de travail peuvent être l’occasion, dans les administrations, d’une réflexion plus globale et dynamique sur l’adaptation du service public aux attentes des usagers, sur l’organisation, sur les compétences et la formation de l’encadrement, et sur les conditions de travail. Le temps de travail est un élément central de la « qualité de vie au travail », il n’en est pas la variable d’ajustement.
Enfin, les recommandations proposées sont de nature et de portée différentes – législatives, réglementaires ou plus simplement fonctionnelles. Il appartient donc à chacun de mesurer l’importance de ces sujets au regard des exigences du service public et des attentes légitimes des usagers.

SYNTHESE
Quinze ans après l’entrée en vigueur de l’aménagement et de la réduction du temps de travail dans la fonction publique (ARTT), le Premier ministre a souhaité qu’un bilan soit établi des pratiques mises en place par les employeurs ainsi que de leurs conséquences sur les obligations professionnelles des agents et sur les nécessités de service.
Le temps de travail est une notion complexe car sa composition est multiple (durée réglementaire, congés, absences de natures juridiques diverses, heures supplémentaires,…) et la statistique publique n’exploite pas suffisamment les données dont elle dispose, données par ailleurs limitées. Toute moyenne doit être regardée avec beaucoup d’attention tant sont diverses les composantes des calculs.
La mise en oeuvre de l’ARTT s’est faite par souci d’égalité de traitement entre salariés du secteur privé et agents publics. Une durée légale de 1 600 heures puis de 1 607 heures a été fixée ainsi qu’un nombre de jours de réduction du temps de travail (RTT) compensant le dépassement des 35 heures hebdomadaires. La volonté de ne pas perturber le fonctionnement des services a souvent conduit à maintenir l’organisation du travail en place et conserver des « usages » comme des jours de congés supplémentaires. Dans la fonction publique territoriale, les employeurs ont usé de la possibilité légale de maintenir les régimes antérieurs plus favorables que les 1 607 heures.
Plusieurs cycles de travail ont été proposés ou imposés aux agents avec pour incidence une multiplication des possibilités (jusqu’à 10 dans un ministère) ; de manière paradoxale, le cycle à 35 heures hebdomadaires n’est pas offert dans certains services alors même que la réforme en faisait la solution pour concilier vie personnelle et vie professionnelle. Les agents ont massivement choisi les cycles les plus longs (38h30) qui leur offrent la contrepartie de nombreux jours de RTT. Le passage aux 35 heures a permis d’épargner des jours de congés non pris ou de RTT non consommés sur un compte épargne-temps (CET). Ces CET ont prospéré et constituent une dette des employeurs vis- à -vis des fonctionnaires, dette valorisée pour la fonction publique d’Etat (FPE) et la fonction publique hospitalière (FPH) mais pas pour la fonction publique territoriale (FPT). L’assimilation entre jours de congés et jours de RTT est une confusion courante.
L’introduction des horaires variables était conditionnée au contrôle du temps de travail accompli, essentiellement par des badgeuses. A quelques exceptions près (dans des ministères notamment), ces badgeuses existent mais le badgeage fait l’objet d’un débat entre partisans et opposants. Les uns y voient la possibilité d’avoir une connaissance précise du temps de travail effectif alors que les autres regrettent une gestion alourdie et la dévalorisation du travail que le badgeage entraînerait.
Par ailleurs, dans les établissements de soins et la police nationale, l’absence de maîtrise du temps de travail s’est traduite par une inflation des heures supplémentaires. Ces heures dues sont une charge pour les finances publiques, d’autant que leur volume est mal connu, surtout dans la fonction publique hospitalière.

La complexité de la mise en place et de la gestion de l’ARTT, la satisfaction des agents et la volonté de maintenir des équilibres ont, jusqu’à présent, peu incité les employeurs (à l’exception de la FPH) à renégocier les accords initiaux ; mais la contrainte budgétaire, l’augmentation du volume des CET, la réorganisation de services et les nouvelles modalités de travail remettent le dossier « temps de travail » à l’ordre du jour, notamment dans la FPT depuis quelques années.
La mission évalue, sur la base des données INSEE, la durée annuelle de travail des fonctionnaires à 1584 heures par an, inférieure de 1,4% à la durée réglementaire. Cette différence s’explique principalement par la nature des missions confiées au secteur public. En effet, les exigences du service public entraînent des contraintes spécifiques dont la contrepartie a porté plus souvent sur la durée du travail que sur les rémunérations, faisant du temps de travail un élément essentiel de compensation des sujétions. Ainsi, à titre d’exemple, les infirmiers(ères) hospitaliers(ères) travaillant la nuit ont une durée de travail hebdomadaire ramenée à 32h30 et les policiers(ères) bénéficient d’un régime d’heures plus favorable lié à leurs horaires de travail atypiques. De même, les astreintes sont deux fois plus importantes pour les agents publics que pour les salariés du secteur privé.
La notion même de temps de travail a beaucoup évolué ces dernières années avec le développement des technologies permettant de travailler en-dehors des heures habituelles de bureau. Ces nouveaux outils, qui permettent ou impliquent de travailler soirs et week-ends, ont rendu floue la frontière entre vie professionnelle et vie personnelle et contribué à la charge de travail des cadres. Le forfait-jours est à la fois un avantage pour les cadres autonomes, car il leur offre de très nombreux jours de RTT (auxquels ils sont maintenant très attachés), et un inconvénient car ils se doivent d’être constamment disponibles. La conception traditionnelle du temps de travail comme l’organisation des services doivent être reconsidérées au regard de ces nouveaux enjeux numériques.
Au terme de l’analyse qui révèle par ailleurs que le droit européen s’est imposé aussi bien au secteur privé qu’au secteur public dans le souci de protéger la santé des travailleurs, la mission a formulé 34 recommandations qui peuvent être regroupées en quatre axes thématiques :

  •  fixer les 1607 heures comme moyenne effective de travail dans la fonction publique quand aucune sujétion ne justifie un régime inférieur ;
  •  moderniser les organisations de travail pour mieux s’adapter aux besoins des usagers (annualisation, moins de cycles, forfait…) ;
  •  garantir plus d’équité entre fonctions publiques et entre agents placés dans des situations comparables (astreintes, ASA, compensation des sujétions…) ;
  •  assurer un meilleur suivi du temps de travail et une plus grande transparence (labellisation, bilans sociaux….).